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2015年4月24日，《中華人民共和國種子法（修訂草案）》提請十二屆全國人大常委會第十四次會議首次審議。11月4日，十二屆全國人大常委會第十七次會議二次審議通過，2016年1月1日起施行。種子法是保障國家糧食安全、種業(yè)安全、生態(tài)安全、農(nóng)民權(quán)益，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要法律，奠定了發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)的制度框架。新種子法的實施必將有力地提升種業(yè)科技創(chuàng)新能力、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)能力、企業(yè)的市場競爭能力、供種保障能力和市場監(jiān)管能力。在種子法施行之際，本刊刊登劉振偉同志的解讀,以期對貫徹落實新種子法有所裨益。
修改種子法是十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃項目，由全國人大農(nóng)委牽頭，農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等部門參與。這一涉及農(nóng)業(yè)核心競爭力的重要法律制度，調(diào)整對象涉及育種、繁種、用種、經(jīng)營、管理、執(zhí)法六大主體，涵蓋科研、生產(chǎn)、流通、進(jìn)出口、種質(zhì)資源保護(hù)和植物新品種權(quán)保護(hù)六大領(lǐng)域，各方面十分關(guān)注。新種子法精心設(shè)計每一項制度，既體現(xiàn)現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展趨勢，又適應(yīng)現(xiàn)階段我國種業(yè)發(fā)展實際，為發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)提供堅實的法治保障。
一、我國種業(yè)發(fā)展的歷史沿革
新中國成立以來，黨和國家始終高度重視種子工作和種業(yè)發(fā)展。上世紀(jì)六十年代的中央文件提出，“種子第一，不可侵犯”；毛澤東同志提出，把“培育和推廣良種”作為發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要措施之一；鄧小平同志強調(diào)，“農(nóng)業(yè)靠科學(xué)種田，要抓種子、優(yōu)良品種”，“農(nóng)業(yè)問題最終要由生物工程來解決”。黨的十七屆三中、五中全會決定和近年來有關(guān)文件，都對發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)提出明確要求。中國用占世界9%的耕地養(yǎng)活占世界22%的人口，生產(chǎn)占世界25%的糧食，優(yōu)良品種的培育和推廣發(fā)揮了重要作用。
我國種業(yè)發(fā)展大體經(jīng)歷了自繁自用、統(tǒng)一供種和市場化發(fā)展三個階段。各個階段的發(fā)展都是由當(dāng)時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、生產(chǎn)力水平及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制決定的，歷史地、辯證地看待這幾個階段，都具有其特定環(huán)境下的合理性。
（一）自繁自用階段（1949年至1977年）
新中國成立初期，農(nóng)村土地歸農(nóng)民個人所有。在初級社時期，與個體經(jīng)營相適應(yīng)，生產(chǎn)用種主要是農(nóng)民自繁。農(nóng)民響應(yīng)政府號召，就地繁育優(yōu)良品種，多余的由政府預(yù)約收購調(diào)配，“家家種田，戶戶留種，種糧不分，以糧代種”是當(dāng)時的真實寫照。高級社時期，良種繁育逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕赊r(nóng)場承擔(dān)。到了人民公社時期，又形成了主要由村集體自繁、自選、自留、自用、國家輔之以必要調(diào)劑的“四自一輔”模式。三年困難時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷入低谷，糧食緊缺，農(nóng)作物種子出現(xiàn)嚴(yán)重混雜退化，為此，全國建立以縣良種場為骨干、公社良種場為橋梁、生產(chǎn)隊種子田為基礎(chǔ)的三級良種繁育推廣體系，名義是三級體系，但由于技術(shù)水平不高，管理力量薄弱，種子“一年純、兩年雜、三年退化”問題十分普遍。
這一階段，種子沒有商品屬性，沒有種子企業(yè)，也沒有形成商品種子市場。
（二）統(tǒng)一供種階段（1978年至2000年）
改革開放以后，農(nóng)村實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，種業(yè)逐步發(fā)展形成了布局區(qū)域化、生產(chǎn)專業(yè)化、加工機械化、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、以縣為單位統(tǒng)一供種的“四化一供”模式。各地在種子站基礎(chǔ)上建立具有壟斷地位的縣種子公司，按照“不賠錢略有盈余”原則開展種子加工經(jīng)營。這一階段的種子有了商品屬性。1995年，國家開始實施包括良種選育、生產(chǎn)繁殖、加工包裝、推廣銷售、質(zhì)量管理為主要內(nèi)容的“種子工程”，提出種子產(chǎn)業(yè)化思路：第一步，行政推“三率”（標(biāo)牌統(tǒng)供率、種子精選率和種子包衣率）；第二步，競爭建中心（建立大中型農(nóng)作物種子加工中心）；第三步，聯(lián)合建集團(tuán)（培育較大規(guī)模的種業(yè)集團(tuán)公司）�！胺N子工程”的實施，提升了良種化水平，到2000年，我國共育成并推廣農(nóng)作物新品種1210個，主要農(nóng)作物品種更換率達(dá)56%，商品種子生產(chǎn)和經(jīng)營量達(dá)到80億公斤。同時，種子管理體制開始改革，種子站與種子公司分設(shè)，管理職能歸種子站，經(jīng)營職能歸種子公司。由于種子站與種子公司是“一套人馬、兩塊牌子”，職責(zé)、經(jīng)費、人員沒有做到完全分離。種子公司由于缺資金、缺技術(shù)、缺人才、缺管理，生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境，負(fù)債經(jīng)營的占70%以上。
這一階段，種子經(jīng)營管理政企不分、事企不分，種子市場仍是缺乏競爭的市場。但是，提出了政企分開、事企分開的改革思路并為之探索，為而后深化改革作了必要準(zhǔn)備。
（三）市場化發(fā)展階段（2000年至今）
2000年頒布實施的《中華人民共和國種子法》，為打破國有種子公司壟斷經(jīng)營，推動多元市場主體發(fā)育提供了法律保障，種業(yè)進(jìn)入從計劃體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。這一階段有三個特點：一是種業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營由單一主體逐步向多元主體轉(zhuǎn)變；二是種業(yè)發(fā)展由主要靠行政推動向政府推動加市場拉動轉(zhuǎn)變；三是種子經(jīng)營和管理體制全面實現(xiàn)政企、事企分開。在種子法的統(tǒng)領(lǐng)下，國務(wù)院及農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門先后制定出臺了40多項配套法規(guī)和規(guī)章，全國25個省、區(qū)、市制定了地方性種子法規(guī)，形成了以種子法為核心的多層次的種業(yè)法律法規(guī)體系，進(jìn)入了依法治種時期。
一是育種創(chuàng)新能力逐步提高。種子法實施以來，我國大力推動農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源庫（圃）建設(shè)，長期保存各類農(nóng)作物種質(zhì)資源43.3萬份，居世界第二位，收集野生植物種質(zhì)資源5萬余份，從國外引進(jìn)種質(zhì)資源2.3萬多份，保護(hù)瀕危物種59個；建成26種作物的100個國家農(nóng)作物改良中心、46個國家重點實驗室和59個國家工程技術(shù)研究中心；啟動實施分子育種專項和36種作物產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系創(chuàng)建，創(chuàng)制了1萬多份具有應(yīng)用價值的育種材料。
林業(yè)建立自然保護(hù)區(qū)2126處、面積18.4億畝，約占國土面積的12.8%；建立森林公園2583處，面積2.52億畝，對285萬株珍稀古樹名木掛牌保護(hù)；建立13個國家林木種質(zhì)資源專項保存庫和22個綜合保存庫，保存樹種2000多種，保存林木種質(zhì)資源5萬余份。
培育推廣了一批高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、多抗、高效的主要農(nóng)作物新品種。2001年以來，通過國家和省級審定的主要農(nóng)作物品種21926個，其中國家級審定2393個，農(nóng)作物良種覆蓋率達(dá)到96%；通過審（認(rèn)）定的林木良種5987個，主要造林樹木良種使用率達(dá)到60%以上。
植物新品種權(quán)申請量年均增長40%，年申請量在國際植物新品種保護(hù)聯(lián)盟成員中排名前4位。目前，種植業(yè)已公布了9批、93種植物新品種保護(hù)名錄，授予新品種權(quán)7443個，有效品種權(quán)5209件；林業(yè)已公布5批、198種植物新品種保護(hù)名錄，授予新品種權(quán)913個。截至2014年，全國共受理植物育種發(fā)明專利申請17700多件。
育種科研隊伍發(fā)展壯大。全國有450多家科研院所，5萬多名科技人員從事育種工作，其中與育種有關(guān)的兩院院士29位。
二是種子企業(yè)實力逐步增強。種子企業(yè)在市場競爭中逐步成長。截至2014年年底，全國農(nóng)作物種子經(jīng)營企業(yè)5064家，其中注冊資本1億元以上的“育繁推一體化”企業(yè)70多家，種業(yè)前50強企業(yè)的經(jīng)營額由2001年的30億元提高到240億元，市場占有率由10%提高到33%。國內(nèi)種子市場銷售額為780多億元，是僅次于美國的第二大種子市場。企業(yè)的育種創(chuàng)新能力快速提升，研發(fā)投入不斷加大，2014年企業(yè)選育國審玉米、水稻品種分別占62%和48%。經(jīng)營林木種苗企業(yè)近8萬家，種苗年產(chǎn)值2000多億元。
目前我國農(nóng)作物良種的商品供種率達(dá)到60%，能夠滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)240多億斤常年用種量的需求。其中，雜交水稻和雜交玉米種子的商品供種率達(dá)到100%，全部實現(xiàn)了精選加工、統(tǒng)一包裝和標(biāo)牌銷售。小麥已由過去的農(nóng)民自留種發(fā)展到60%以上的商品供種率。
三是形成支持種業(yè)發(fā)展的政策扶持體系。各級財政加大對種業(yè)發(fā)展的投入，扶持建設(shè)了一批農(nóng)作物品種改良中心、繁育基地、質(zhì)檢中心和區(qū)域試驗站。國家對種子企業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策，免征增值稅，實施良種補貼政策，設(shè)立種業(yè)專項資金或基金等，支持政策初具雛形。社會資本進(jìn)入種業(yè)加快，種業(yè)國際化邁出新步伐，國內(nèi)大型種企在東南亞、非洲、南美等地設(shè)立了28家公司。
四是種業(yè)管理執(zhí)法隊伍逐步健全。目前，全國農(nóng)業(yè)種子管理機構(gòu)2919個，90%的涉農(nóng)縣區(qū)設(shè)有種子管理機構(gòu)，政企、事企全面分開。31個省、區(qū)、市和4個森工集團(tuán)建立了林木種苗管理機構(gòu)，1904個地、縣級林業(yè)主管部門設(shè)立了林木種苗管理機構(gòu)。農(nóng)、林兩大系統(tǒng)共有管理、執(zhí)法人員4.6萬人。
五是經(jīng)國務(wù)院同意的國家種業(yè)南繁基地建設(shè)規(guī)劃開始實施，種業(yè)科技創(chuàng)新有了比較堅實的基地服務(wù)和后勤保障。可以說，在農(nóng)林領(lǐng)域，種業(yè)是依法治理成效比較顯著的產(chǎn)業(yè)之一。
二、我國種業(yè)發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)
與國外農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)競爭力先天不足，近些年又進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品成本快速上升和價格高于國際水平的特殊時期。在國內(nèi)糧食“十二連增”的同時，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口額每3年翻一番，大宗農(nóng)產(chǎn)品全面凈進(jìn)口，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易逆差額擴(kuò)大。今后若干年，因人口增長和消費水平提高產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品剛性需求擴(kuò)大趨勢不可逆轉(zhuǎn)，因城鎮(zhèn)化加速產(chǎn)生的耕地和水資源減少趨勢不可逆轉(zhuǎn)，因比較優(yōu)勢缺失產(chǎn)生的國內(nèi)大宗農(nóng)產(chǎn)品價格與國際市場價格差距擴(kuò)大趨勢不可逆轉(zhuǎn)，因上述原因產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口擴(kuò)大趨勢不可逆轉(zhuǎn)。緩解“四個不可逆轉(zhuǎn)”，關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)科技，農(nóng)業(yè)科技關(guān)鍵是種業(yè)。
上述問題，應(yīng)是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的長期趨勢。由于我國糧食儲備制度統(tǒng)的過多過細(xì)，農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制始終處于調(diào)整之中，階段性的糧食庫存過高，財政負(fù)擔(dān)過重，由此給人一種錯覺，似乎我國農(nóng)業(yè)問題已過關(guān)。我國農(nóng)業(yè)的階段性、周期性或結(jié)構(gòu)性的過剩或不足將長期存在，不能因為某一階段的特殊情形而對我國糧食問題、農(nóng)業(yè)問題高枕無憂。我國糧食、農(nóng)業(yè)問題隱患依然很大，抓種業(yè)的勁頭絲毫不能放松。
我國種業(yè)發(fā)展急需解決的幾個主要問題。
（一）育種科技創(chuàng)新體系
2011年5月9日，時任中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理的回良玉同志在全國現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)工作會議上的講話中，提出我國農(nóng)作物品種選育存在“四多四少”問題，即“我國商業(yè)化的種業(yè)科研體制機制尚未建立，產(chǎn)學(xué)研分割、育繁推脫節(jié)，育種方法、技術(shù)和模式落后，品種選育集成度低，成果評價及轉(zhuǎn)化機制不完善，品種選育目標(biāo)不適應(yīng)生產(chǎn)需要。選育的品種多，但突破性的品種少，相當(dāng)部分品種是低水平重復(fù)；通過審定的品種多，但較大面積種植的品種少，且品種名稱混亂、一品多名和多品一名問題突出；高產(chǎn)品種多，但綜合性狀好、品質(zhì)高、抗逆性和適應(yīng)性強的品種少，不適應(yīng)我國病蟲多發(fā)、異常天氣頻發(fā)的趨勢；適合人工勞動的品種多，但適合機械收割的品種少（特別是棉花、油菜等經(jīng)濟(jì)作物），不適應(yīng)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)機械化快速發(fā)展的新形勢。同時，受生產(chǎn)方式、加工工藝設(shè)備和檢測技術(shù)等因素影響，我國種子質(zhì)量水平不高，種子活力差、發(fā)芽勢弱、健康度低，導(dǎo)致出苗率低、攜病帶菌等問題”。我國60%以上的玉米品種親本使用通用資源，低水平重復(fù)問題嚴(yán)重。
造成“四多四少”的原因是多方面的：一是投入和技術(shù)方面的原因。長期以來，我國80%的科研經(jīng)費用于商業(yè)性育種，種質(zhì)資源收集改良、育種方法、技術(shù)創(chuàng)新等基礎(chǔ)性、前沿性研究投入不足，育種方法滯后。分子育種缺少成果驗證和產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，種質(zhì)創(chuàng)新速度慢，制約著突破性大品種的選育。二是科研管理方面的原因。千軍萬馬從事商業(yè)性育種，項目資源、育種材料和人才資源分散，難以集中優(yōu)勢資源打殲滅戰(zhàn)。絕大部分種子企業(yè)科研基礎(chǔ)薄弱，育種能力不足。三是科研評價體系方面的原因�！爸亓㈨椵p驗收”“重論文輕專利”“重數(shù)量輕質(zhì)量”的科研成果評價體系，不利于催生原創(chuàng)性成果。四是品種審定制度方面的原因。品種審定以產(chǎn)量標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，品種同質(zhì)化嚴(yán)重。品種審定標(biāo)準(zhǔn)、程序以及公平性、透明性、合理性等，業(yè)內(nèi)人士多有詬病。一些地方反映，在品種審定中，有的將老品種當(dāng)新品種審定，換個名稱再審定，換個省區(qū)還審定；有的將同一品種多次審定或用其他品種冒牌、套牌，造成“一品多名”或“多品一名”；有的把他人的材料改換名稱，搶先審定，侵害了原始品種所有人權(quán)益；有的鉆審定程序的空子，通過控制品種進(jìn)入市場的時間，利用審定資源緊缺搞權(quán)力尋租，違反了法律法規(guī)。
（二）植物新品種保護(hù)
我國1997年制定了《中華人民共和國植物新品種保護(hù)條例》并加入了《國際植物新品種保護(hù)公約》（1978年文本），但面臨著法律效力低、與國際植物新品種保護(hù)發(fā)展趨勢的銜接不夠緊密等問題。作為行政法規(guī)，條例難以對侵害植物新品種權(quán)的民事責(zé)任作出規(guī)定，對品種權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)力度有限。在制度安排上，對新培育的植物新品種未區(qū)分原始品種和實質(zhì)性派生品種，對實質(zhì)性派生品種的權(quán)利實現(xiàn)沒有任何約束性規(guī)定，導(dǎo)致一些育種者對授權(quán)品種的親本采取人工誘發(fā)基因突變、體細(xì)胞克隆、回交等方式選育品種，只有細(xì)微性狀改良的品種便可堂而皇之作為新品種使用并申請植物新品種權(quán)并得到保護(hù)，形成對原始創(chuàng)新成果的“合法”侵害。
（三）種業(yè)集中度
我國種業(yè)市場還屬于發(fā)展的初級階段，種子企業(yè)進(jìn)入市場只有十多年時間，雖然數(shù)量不少，但大多沒有完成原始資本積累，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模普遍偏小。我國“育繁推一體化”前10強種子企業(yè)占種子國內(nèi)貿(mào)易額的13%；世界前10強種子企業(yè)占世界種子貿(mào)易額的35%，美國前20強種子企業(yè)占本國國內(nèi)貿(mào)易額的70%。我國銷售額前50強的種子企業(yè)，每年的研發(fā)投入約10多億元，占銷售額的4%左右；國際跨國種業(yè)集團(tuán)每年的研發(fā)投入占銷售額的8%至15%，有的甚至高達(dá)20%，美國種業(yè)巨頭孟山都公司資產(chǎn)近180億美元，每年的研發(fā)投入在10億美元以上。
（四）種子市場監(jiān)管
種子市場放開以來，種子生產(chǎn)經(jīng)營主體數(shù)量劇增，分子育種等新技術(shù)得以應(yīng)用，種子侵權(quán)行為呈高科技化趨勢，違法手段隱蔽性高。種子執(zhí)法力量薄弱，市場監(jiān)管技術(shù)和手段落后。在種子案件查處中，相關(guān)部門職責(zé)交叉、缺位、越位、錯位的情況都有，對違法行為處罰力度總體偏輕，威懾力不夠，違法成本低。
（五）外資進(jìn)入
國外種子企業(yè)通過并購國內(nèi)種子企業(yè)、獨資或合資開展種子經(jīng)營，獨資、合資設(shè)立研發(fā)機構(gòu)或通過品種授權(quán)使用等方式進(jìn)入我國種業(yè)領(lǐng)域，近年來呈加速趨勢，并且由園藝作物向糧食作物拓展，由生產(chǎn)經(jīng)營向科研育種延伸。國外種子企業(yè)憑借其雄厚的資金實力、強大的創(chuàng)新能力和靈活的營銷模式，在與國內(nèi)種子科研、經(jīng)營競爭中明顯占據(jù)優(yōu)勢。
面對外資在種業(yè)領(lǐng)域強勢進(jìn)入的勢頭，需要辯證地看待。一方面，在利用國外先進(jìn)育種理念和技術(shù)、改變我國傳統(tǒng)育種和種植模式方面，可以取人之長。另一方面，對其帶來的擠壓國內(nèi)種業(yè)市場空間、抬高生產(chǎn)成本、抑制國內(nèi)科研創(chuàng)新以及造成種質(zhì)資源流失等問題，不可熟視無睹。總體看，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域利用外資的份額很小，大約占國家全部利用外資的3%左右（不足400億美元）。以主動姿態(tài)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的對外開放，積極吸引外資投資農(nóng)業(yè)，仍是我們的主基調(diào)。但對于種業(yè)這個國家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè)，應(yīng)把握好利用外資的度，引進(jìn)和開放，都應(yīng)有利于我們掌握核心育種技術(shù)，有利于保護(hù)國內(nèi)種業(yè)安全。
三、種子法修改的思路和主要內(nèi)容
（一）思路
一是著力搭建現(xiàn)代種業(yè)制度框架。建立現(xiàn)代種業(yè)制度，是確保國家糧食安全、種業(yè)安全、生態(tài)安全，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略舉措。種子法修改，立足于種業(yè)國家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè)地位，著力構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、“育繁推一體”的現(xiàn)代種業(yè)法律制度，著力提升種業(yè)自主創(chuàng)新能力、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)能力、企業(yè)的市場競爭能力、供種保障能力和市場監(jiān)管能力。
二是堅持發(fā)揮市場配置資源的決定性作用與政府嚴(yán)格監(jiān)管有機結(jié)合。堅持市場化改革方向，主要由市場決定種業(yè)的資源配置，除公益性研究外，其他都通過市場競爭優(yōu)勝劣汰。與此同時，劃定政府監(jiān)管邊界，明確監(jiān)管職責(zé)，建立市場導(dǎo)向下的嚴(yán)管模式。政府的監(jiān)管要符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和種業(yè)發(fā)展規(guī)律，不能大而無邊，事事包攬，但也不能撒手不管，監(jiān)管重點是規(guī)劃計劃、市場準(zhǔn)入、市場秩序、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益等。在監(jiān)管環(huán)節(jié)上，做到事前事中事后全程監(jiān)管，有法可依。
三是把握“轉(zhuǎn)型升級”的度，循序漸進(jìn)。種業(yè)管理制度既要體現(xiàn)發(fā)展方向，又不能超越發(fā)展階段。在改革路徑和制度設(shè)計上，體現(xiàn)“漸進(jìn)式”和“小步快跑”的思路，不急于求成，不拔苗助長，改革要與現(xiàn)階段各主體的發(fā)育程度、科研水平、政府的監(jiān)管能力及改革參與者的接受程度相適應(yīng)，最大限度地調(diào)動科研人員、種子企業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營者的積極性。學(xué)習(xí)借鑒國際上先進(jìn)的種業(yè)管理制度，又不盲目照搬。在扶持政策方面，明確財稅、信貸、保險、良種繁育基地建設(shè)等優(yōu)惠政策，形成推動現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展的政策合力。
（二）修改的主要內(nèi)容
新種子法在種質(zhì)資源保護(hù)、種業(yè)科技創(chuàng)新、植物新品種權(quán)保護(hù)、主要農(nóng)作物品種審定和非主要農(nóng)作物品種登記、種子生產(chǎn)經(jīng)營許可和質(zhì)量監(jiān)管、種業(yè)安全審查、轉(zhuǎn)基因品種監(jiān)管、種子執(zhí)法體制、種業(yè)發(fā)展扶持保護(hù)和法律責(zé)任等十個方面作了規(guī)范完善。
1.完善種質(zhì)資源保護(hù)制度
種質(zhì)資源又稱為遺傳資源或基因資源，包括地方品種、改良品種、新選育的品種、引進(jìn)品種、突變體、野生種、近緣植物、人工創(chuàng)造的各種生物類型、無性繁殖器官、單個細(xì)胞、單個染色體、單個基因、DNA序段等。凡能用于作物育種的生物體和材料，都可歸于種質(zhì)資源范疇。
我國是氣候類型多樣的國家，地域廣闊、地形地貌復(fù)雜，需要保護(hù)的種質(zhì)資源種類繁多。近年來，受城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、大規(guī)模開發(fā)建設(shè)、氣候變化異常、生態(tài)環(huán)境惡化等因素影響，種質(zhì)資源保護(hù)形勢比較嚴(yán)峻�，F(xiàn)代生物技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)的保護(hù)方式已難以適應(yīng)。為此，新種子法規(guī)定，國家有計劃地開展種質(zhì)資源普查工作；明確國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門建立種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、保護(hù)地的責(zé)任。
新增加的內(nèi)容：一是明確種質(zhì)資源庫、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地的種質(zhì)資源屬公共資源，依法開放利用。二是占用種質(zhì)資源庫、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地，需經(jīng)原設(shè)立機關(guān)同意。占用種質(zhì)資源庫、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地需經(jīng)原設(shè)立機關(guān)同意，不屬于行政許可。行政許可法規(guī)定，行政許可是行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。作為管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的事前控制手段，行政許可是行政機關(guān)針對行政相對方的管理行為，由行政相對方提出申請。行政機關(guān)審核其他行政機關(guān)或其直接管理的事業(yè)單位的行為，不屬于行政許可。新種子法針對的是土地征收、征用中可能發(fā)生的隨意占用種質(zhì)資源庫、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地的行為，主體是征地機關(guān)，不涉及審查、許可公民、法人或其他組織從事特定活動的行為，故不屬新設(shè)行政許可。三是規(guī)定國家對種質(zhì)資源享有主權(quán)，對種質(zhì)資源的出口嚴(yán)格管理。主權(quán)是指國家屬性，有別于所有權(quán)，種質(zhì)資源的占有、使用、惠益分享等，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。新種子法增加了與境外機構(gòu)、個人開展合作研究利用種質(zhì)資源的，應(yīng)當(dāng)報有關(guān)部門審核、批準(zhǔn)。維護(hù)種質(zhì)資源的國家主權(quán)與開展正常的國際合作是不矛盾的，種質(zhì)資源持有者不必?fù)?dān)心。
2.完善種業(yè)科技創(chuàng)新制度
針對育種的基礎(chǔ)性、前沿性和應(yīng)用技術(shù)研究人力、財力投入不足，品種選育集成度低，從事原始創(chuàng)新動力弱等問題，新種子法對種業(yè)科技創(chuàng)新體制作了調(diào)整完善，包括：一是支持科研院所及高等院校重點開展育種的基礎(chǔ)性、前沿性和應(yīng)用技術(shù)研究，以及常規(guī)作物、主要造林樹種育種和無性繁殖材料選育等公益性研究。二是鼓勵種子企業(yè)充分利用公益性研究成果，培育具有自主知識產(chǎn)權(quán)的優(yōu)良品種。三是鼓勵種子企業(yè)與科研院所及高等院校構(gòu)建技術(shù)研發(fā)平臺，或建立以市場為導(dǎo)向、資本為紐帶、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的種業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系。四是完善品種選育的區(qū)域協(xié)作機制。五是加強種業(yè)科技創(chuàng)新能力建設(shè)，促進(jìn)種業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化，維護(hù)種業(yè)科技人員的合法權(quán)益。六是由財政資金支持形成的育種發(fā)明專利權(quán)和植物新品種權(quán)，除涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益外，授權(quán)項目承擔(dān)者依法取得。由財政資金支持為主形成的育種成果的轉(zhuǎn)讓、許可等應(yīng)當(dāng)依法公開進(jìn)行，禁止私自交易。
支持育種的公益性研究與企業(yè)的自主育種相結(jié)合，建立優(yōu)勢互補的種業(yè)技術(shù)研發(fā)平臺和創(chuàng)新體系，立足于調(diào)動兩個積極性：既調(diào)動科研院所及高等院校從事基礎(chǔ)性、前沿性等公益性研究的積極性，又調(diào)動具備條件的種子企業(yè)從事育種創(chuàng)新的積極性。兩個積極性有兩個交匯點：一是共建“育繁推一體化”實體。鼓勵種子企業(yè)與科研院所、高等院校產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，這種結(jié)合，是實質(zhì)性結(jié)合，有明晰的產(chǎn)權(quán)制度安排，是一體化的法人實體組織。二是共建合作研發(fā)平臺。把企業(yè)的資金、管理、成果轉(zhuǎn)化快的優(yōu)勢與科研院所人才密集、科研資源豐富的優(yōu)勢結(jié)合起來，建立利益分享、風(fēng)險共擔(dān)的產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的種業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系。合作雙方各有其主，以市場為導(dǎo)向，以資本為紐帶。在這種合作方式中，資本是股權(quán)，科技資源、科技成果都可以作為股權(quán)分享收益，親兄弟、明算賬。調(diào)動“兩個積極性”的規(guī)定，新種子法只是提出了原則和方向，條款的包容性很強，各地、各部門可以大膽創(chuàng)新�？蒲性核目萍�、人才資源是幾十年積累形成的，多數(shù)種子企業(yè)的育種能力還在發(fā)育成長階段，兩者需要柔性對接，需要有耐心。
3.完善品種審定、登記制度
品種審定是種子法修改中科研院所和種子企業(yè)普遍關(guān)心的問題。新種子法完善了主要農(nóng)作物和主要林木品種審定制度，包括：一是縮小主要農(nóng)作物品種審定范圍，取消原種子法關(guān)于國務(wù)院和省級人民政府農(nóng)業(yè)主管部門可以分別確定一至二種主要農(nóng)作物品種的規(guī)定，審定品種由28種減為5種，是一次力度較大的簡政放權(quán)。二是規(guī)范審定條件和規(guī)則。將品種的特異性、一致性、穩(wěn)定性測試作為品種審定的重要依據(jù)；規(guī)定審定辦法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公正、公開、科學(xué)、效率的原則，有利于產(chǎn)量、品質(zhì)、抗性、方便耕作等的提高與協(xié)調(diào)，有利于適應(yīng)市場和生活消費需要的品種推廣；制定、修改審定辦法時，應(yīng)充分聽取育種者、種子使用者、生產(chǎn)經(jīng)營者和行業(yè)代表的意見；建立包括申請文件、品種審定試驗數(shù)據(jù)、種子樣品、審定意見和審定結(jié)論等內(nèi)容的審定檔案，保證可追溯；依法公布審定通過品種的審定意見情況，接受監(jiān)督，品種審定實行回避制度，相關(guān)人員應(yīng)忠于職守，公正廉潔，對違法行為應(yīng)及時依法處理。三是增設(shè)“綠色通道”。對經(jīng)認(rèn)定的“育繁推一體化”種子企業(yè)實行“綠色通道”，減輕國家和省級審定壓力，提高審定效率。允許其對自主研發(fā)品種自行完成試驗，達(dá)到審定標(biāo)準(zhǔn)的，由審定委員會頒發(fā)審定證書，企業(yè)應(yīng)對試驗數(shù)據(jù)真實性負(fù)責(zé)，并建立試驗數(shù)據(jù)可追溯制度。四是規(guī)范通過審定的主要農(nóng)作物和主要林木品種的引種行為，對屬于同一生態(tài)區(qū)的其他省份的引種，改審批制為備案制，簡化了引種程序。
目前，對非主要農(nóng)作物品種不審定、不登記，管理處于空白，市場處于無序狀態(tài)。一些進(jìn)入市場的蔬菜、花卉等品種或者沒有名稱，或者標(biāo)簽標(biāo)識混亂，同種異名、同名異種情況交織，用種者無法判斷品種真假，受到損失追索賠償取證困難。同時，新品種在進(jìn)入市場前未能通過規(guī)范程序保存標(biāo)準(zhǔn)樣品，極易造成珍貴物種流失。針對這些問題，新種子法建立了強制性的非主要農(nóng)作物品種登記制度。種子是特殊商品，種子安全涉及國家糧食安全、生物安全和食品安全。按照行政許可法關(guān)于“直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動”可以設(shè)定行政許可的規(guī)定，對非主要農(nóng)作物進(jìn)行登記，盡管增加行政許可，但確屬必要。新種子法增加的內(nèi)容包括：一是由國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門制定和調(diào)整需要登記的非主要農(nóng)作物品種目錄，列入目錄的品種在推廣前應(yīng)當(dāng)?shù)怯�；�?yīng)當(dāng)?shù)怯浂吹怯浀�，不得發(fā)布廣告、推廣，不得以登記品種名義銷售。二是省級農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)登記受理工作，對申請者提交的申請文件進(jìn)行書面審查，符合要求的報國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門予以登記公告；明確登記的內(nèi)容、程序、辦法，包括品種種類、名稱、來源、特性、育種過程及品種的特異性、一致性、穩(wěn)定性測試報告等；明確對已登記品種存在申請文件、種子樣品不實的，由國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門撤銷該品種登記，記入社會誠信檔案，向社會公布，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
將登記放在省級，是按照有關(guān)逐步下放行政審批事項的要求，為了方便申請者。由國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門予以登記公告，是為了遏制一品多名、多品一名和冒牌套牌等侵權(quán)行為。審定與登記有嚴(yán)格的區(qū)別。前者是由管理部門統(tǒng)一對品種的特異性、一致性和穩(wěn)定性（DUS）以及農(nóng)藝性狀（VCU）組織測試，合格后發(fā)給通行證；后者是由育種者自行或委托專門機構(gòu)完成測試，測試結(jié)果要經(jīng)管理部門形式上認(rèn)可。DUS測試解決的是品種的真實性問題，VCU測試解決的是品種的優(yōu)劣問題。
對品種的市場準(zhǔn)入管理，國際上做法有異，本質(zhì)相同。美國建立標(biāo)簽真實性管理和種子質(zhì)量認(rèn)證制度，種子企業(yè)為了能夠在市場競爭中生存發(fā)展，都組織嚴(yán)格的品種試驗和測試，因為任何不真實的試驗數(shù)據(jù)和測試記錄、種子標(biāo)簽、虛假廣告等，都會受到處罰直至追究刑事責(zé)任。歐盟國家實施強制性品種登記和強制性質(zhì)量認(rèn)證制度，一個品種只有經(jīng)過登記并進(jìn)行強制性質(zhì)量認(rèn)證后，才能進(jìn)入市場銷售、推廣。我國實施的品種審定制度類似于歐盟國家的品種登記制度，非主要農(nóng)作物品種登記類似于歐盟、美國的注冊制度。審定是事前監(jiān)管，登記是事后監(jiān)管。
4.完善植物新品種權(quán)保護(hù)制度
新種子法增設(shè)“新品種保護(hù)”一章，由原法的1條增加為6條，強化了植物新品種保護(hù)的關(guān)鍵性制度。包括：(1)明確國家實行植物新品種保護(hù)制度及授權(quán)條件和原則；(2)明確取得植物新品種權(quán)的品種得到推廣應(yīng)用的，權(quán)利人依法獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益；(3)明確完成育種的單位或個人對其授權(quán)品種享有排他的獨占權(quán)；(4)規(guī)范植物新品種權(quán)保護(hù)的命名、保護(hù)例外和強制許可情形；(5)規(guī)定同一植物品種在申請新品種保護(hù)、品種審定、品種登記、推廣、銷售時只能使用同一個名稱；(6)生產(chǎn)推廣、銷售的種子應(yīng)與申請植物新品種保護(hù)、品種審定、品種登記時提供的樣品相符；(7)明確對違反法律，危害社會公共利益、生態(tài)環(huán)境的植物新品種不授予植物新品種權(quán)；(8)明確取得實施強制許可的單位或者個人不享有獨占實施權(quán)，無權(quán)允許他人實施。后四條，屬于新增加的規(guī)定。
新種子法將植物新品種保護(hù)作為一章處理，是經(jīng)過充分論證且慎重考慮的，符合黨的十八屆四中全會提出的“完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”和2015年中央一號文件關(guān)于“加強農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)”的要求。第一，增加專章是現(xiàn)階段構(gòu)建我國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度的現(xiàn)實選擇。植物新品種權(quán)是知識產(chǎn)權(quán)的重要組成部分，在我國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域，已先后制定了著作權(quán)法、專利法、商標(biāo)法，而對于植物新品種權(quán)只有行政法規(guī)規(guī)定，立法明顯滯后于其他知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域。在植物新品種保護(hù)立法難以提上日程的情況下，將植物新品種保護(hù)的關(guān)鍵性制度通過種子法專章規(guī)定，節(jié)約了立法資源，提高了立法效率，也符合民事制度需由法律規(guī)范的要求。第二，種子管理與植物新品種保護(hù)同法規(guī)定也有成功范例。作為國際植物新品種保護(hù)聯(lián)盟發(fā)起國的荷蘭，1966年制定了《種子和植物繁殖材料法》，為提升其種子產(chǎn)業(yè)競爭力提供了法律保障。目前，荷蘭申請植物新品種保護(hù)的總數(shù)居世界第一位，是世界第二大農(nóng)產(chǎn)品凈出口國，種子、種苗出口額占世界的24%。在生態(tài)條件與我國相近的東亞國家，如日本、韓國以及我國的臺灣地區(qū)，也是將種子管理與植物新品種保護(hù)合并處理。第三，專章規(guī)定有利于統(tǒng)一執(zhí)法和管理。品種審定屬于行政管理行為，目的在于確保新品種的農(nóng)藝和經(jīng)濟(jì)性狀具有推廣價值；植物新品種權(quán)保護(hù)屬于民事行為，是經(jīng)過依法申請與審核，賦予權(quán)利人為商業(yè)目的的生產(chǎn)銷售授權(quán)品種的獨占權(quán)。盡管兩者法律性質(zhì)不同，但管理鏈條是相互銜接的，進(jìn)入市場銷售推廣的審定品種，如果是授權(quán)保護(hù)的植物新品種，二者的關(guān)系就如同一枚硬幣的正反面，有統(tǒng)一的測試流程、統(tǒng)一的測試機構(gòu)、統(tǒng)一的執(zhí)法主體，兩者的區(qū)別是，前者是行政保護(hù)，后者是民事保護(hù)。如果植物新品種保護(hù)以后能夠通過專門立法規(guī)范，與新種子法的規(guī)定也不矛盾。新種子法只是對與種業(yè)管理制度聯(lián)系密切且與植物新品種保護(hù)切割不開的內(nèi)容作了銜接性規(guī)定。這種處理方式，立法中比比皆是。同是規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營，作為民法的物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法有規(guī)定，作為行政法的土地管理法也有規(guī)定，作為訴訟與非訴訟程序法的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法也有規(guī)定。不少法律之所以如此處理，是考慮了法律所設(shè)制度的完整性和周延性。在美國，規(guī)范植物新品種保護(hù)的法律，就有聯(lián)邦種子法、植物品種保護(hù)法、植物專利法、信息自由法和商業(yè)秘密法等。
在本章的處理上還留下一個遺憾：近年來生物技術(shù)和分子育種快速發(fā)展，這對誠實守信的育種人來說，有助于提高育種水平，但對不誠實守信的育種人來說，又可能利用新技術(shù)剽竊別人的成果。自1999年開始授權(quán)保護(hù)的植物新品種中，運用分子生物技術(shù)修飾、模仿的品種不少，同質(zhì)化問題突出。原始創(chuàng)新人花費數(shù)年、數(shù)十年乃至畢生培育的品種或繁殖材料，被別人私自利用或者進(jìn)行個別性狀的簡單修飾模仿后，就堂而皇之“合法”地申請保護(hù)并銷售、推廣，這對原始創(chuàng)新是致命性打擊。實質(zhì)性派生品種管理制度缺失，直接影響育種人從事原始創(chuàng)新的積極性。如果對這種利用技術(shù)手段投機取巧、變相剽竊的行為視而不見，我國種業(yè)原始創(chuàng)新動力將會消磨殆盡，必將進(jìn)一步拉大我國與種業(yè)發(fā)達(dá)國家的差距，后果十分嚴(yán)重。為此，種子法修訂草案一審稿中規(guī)定，“實質(zhì)性派生品種可以申請植物新品種權(quán)，并可以獲得授權(quán)。但對其進(jìn)行生產(chǎn)、繁殖等行為的，應(yīng)當(dāng)征得原始植物新品種權(quán)所有人的同意。實施實質(zhì)性派生品種的植物種類、判定標(biāo)準(zhǔn)及起始時間，由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門分別確定。”但是，在二審后，這一規(guī)定暫未寫入，成為一件憾事。
持不同意見的理由是：這一規(guī)定擴(kuò)大了現(xiàn)行《植物新品種保護(hù)條例》對植物新品種權(quán)所有人的權(quán)利保護(hù)范圍，按照這一規(guī)定，利用國外種質(zhì)資源培育新品種要付出較大經(jīng)濟(jì)代價，增加了我國的國際義務(wù)，總體上不利于我國作物育種發(fā)展。建議對這一規(guī)定是否與我國種業(yè)發(fā)展的實際情況及植物新品種保護(hù)現(xiàn)有條件、能力相適應(yīng)，是否會削弱我國加入該公約1991文本的主動權(quán)，是否會對我國民族種業(yè)發(fā)展造成影響作深入研究論證。
上述理由，依據(jù)不足，理由是：將原始品種權(quán)的權(quán)利范圍延伸到實質(zhì)性派生品種的繁殖材料，一是著眼于保護(hù)原始創(chuàng)新。由于對實質(zhì)性派生品種的權(quán)利行使沒有約束性規(guī)定，極大地?fù)p害了曾作出實質(zhì)性貢獻(xiàn)的原始品種權(quán)人的權(quán)益，降低了原始育種創(chuàng)新者的積極性。制度上的缺失，使育種研發(fā)上的急功近利、低水平重復(fù)暢行無阻，成為遺傳資源變窄，威脅種業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。我國大面積推廣的水稻品種中，推廣面積前10位的兩系雜交稻品種，大多是實質(zhì)性派生品種。玉米品種也如此，有19.4%的自交系是對已審定的雜交組合的重復(fù)使用。據(jù)北京農(nóng)業(yè)科學(xué)院玉米中心對260個玉米品種的DNA指紋檢測，與原始品種“鄭單958”在4個位點以內(nèi)有差異的品種就有69個（位點差異越少，同質(zhì)化越嚴(yán)重）。包括袁隆平、傅廷棟、戴景瑞、劉旭、喻樹迅、蓋鈞鎰等中國工程院院士，李登海、趙久然等著名育種科學(xué)家和政府主管部門，多年來一直呼吁要對修飾性育種加以必要的約束。有一個例子，四川省獼猴桃研究所李明章研究員說自己長期默默無聞培育的紅心獼猴桃，剛剛商業(yè)化應(yīng)用就被模仿，靠個人打假維權(quán)，根本無能為力，強烈要求建立原始品種權(quán)保護(hù)制度。草案一審稿提出的建立具有過渡期的分階段實施的實質(zhì)性派生品種制度，是解決修飾性育種泛濫的積極措施。
二是符合知識產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的國際通行做法。實質(zhì)性派生品種，就是由原始品種實質(zhì)性派生，或者由實質(zhì)性派生品種再次派生出來的品種，與原始品種比較，除了因派生行為導(dǎo)致的個別性狀差異外，其余性狀與原始品種的基因型或者基因型組合決定的形狀保持一致。對派生品種權(quán)利的行使，草案一審稿規(guī)定給予必要的約束。實行實質(zhì)性派生品種制度是國際通行做法，已有93個國家在實施。幾十年的農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，我國已成為育種、用種大國，已具備在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)上與國際分階段接軌的條件，監(jiān)管能力是適應(yīng)的。
三是與是否加入國際植物新品種保護(hù)聯(lián)盟公約（簡稱UPOV1991文本）沒有直接聯(lián)系，也未改變和增加我對外國際義務(wù)。草案一審稿提出的實質(zhì)性派生品種制度內(nèi)容，與UPOV1991文本的含義有區(qū)別，我們只涉及派生品種的繁殖材料一項，而UPOV1991文本延伸到收獲物和加工品、進(jìn)出口等七項內(nèi)容。未加入UPOV1991文本，也未必不能引入文本內(nèi)容。我國已加入的UPOV1978文本第五條規(guī)定，植物新品種權(quán)的保護(hù)內(nèi)容，成員國在履行承諾義務(wù)的基礎(chǔ)上，在國內(nèi)法中可以同向擴(kuò)大。我國制定了涉外民事關(guān)系法律適用法，該法對知識產(chǎn)權(quán)采用的是“被請求保護(hù)地法律”原則，國外的品種，只有在我國申請了植物新品種權(quán)保護(hù)，才能在我國內(nèi)受到司法保護(hù)，未在我國申請新品種保護(hù)，則不受我國內(nèi)法的司法保護(hù)。建立實質(zhì)性派生品種制度，只表明原始品種的特定權(quán)利成立及在我國境內(nèi)具有統(tǒng)一的法律效力，對中國公民和在我國的外國人、法人給予平等保護(hù)，沒有改變和增加我對外國際義務(wù)。有意見擔(dān)心提高植物新品種保護(hù)水平會對我國造成損害，這是問題的實質(zhì)。目前我國主要農(nóng)作物如水稻、小麥、大豆、棉花、油菜等，用種基本為自主選育，建立實質(zhì)性派生品種制度后，有利于遏制國外育種家對國內(nèi)育種家的侵權(quán)。在玉米品種上，受國內(nèi)法保護(hù)的國外某些品種有一定的種質(zhì)資源優(yōu)勢，但在我國國內(nèi)市場上占比很低，我國國內(nèi)現(xiàn)受保護(hù)的植物品種7443個，國外的申請量僅占1%左右，且僅限于玉米雜交品種，算大賬是利大于弊。試想，如果我們采取了一項制度，反而把自己的手腳捆住了，那肯定不能干。從長遠(yuǎn)看，這個制度可以彰顯國家鼓勵和保護(hù)育種原始創(chuàng)新的姿態(tài)，有利于提升我在農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)上的良好國際形象。
四是制度設(shè)計是過渡性的，比較穩(wěn)妥。草案一審稿授權(quán)國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門確定實質(zhì)性派生品種的植物種類、判定標(biāo)準(zhǔn)和起始時間，留出了較大操作空間，彈性很大，以規(guī)避可能的風(fēng)險（如有的話）。我國完全可以根據(jù)我們的技術(shù)水平、監(jiān)管能力和實際需要，獨立決定何時加入UPOV1991文本，主動權(quán)仍在我們手中。
5.完善種子生產(chǎn)經(jīng)營許可和質(zhì)量管理制度
一是關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營許可。原種子法，將種子生產(chǎn)和經(jīng)營作為兩個環(huán)節(jié)分開管理，不利于“育繁推一體化”種子企業(yè)的形成，也不利于加強對種子生產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量的源頭控制。新種子法將原法“種子生產(chǎn)”“種子經(jīng)營”“種子使用”合并為“種子生產(chǎn)經(jīng)營”一章，將種子生產(chǎn)許可證和種子經(jīng)營許可證合并為種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證；完善種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證分級審批制度，將符合國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門規(guī)定條件的“育繁推一體化”種子企業(yè)的種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證由國務(wù)院主管部門核發(fā)，下放由省級政府主管部門核發(fā)；取消了憑種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證方可申請辦理或者變更工商營業(yè)執(zhí)照的規(guī)定；取消了申請種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證時對資金的要求；明確將具有無檢疫性有害生物的種子生產(chǎn)地點作為申請種子生產(chǎn)經(jīng)營許可的條件；規(guī)范種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的載明事項；禁止買賣種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證；完善種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案管理制度，明確生產(chǎn)經(jīng)營檔案的具體載明事項及種子樣品保存期限由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門規(guī)定；明確符合國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門規(guī)定條件的“育繁推一體化”企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營許可證的有效區(qū)域為全國；明確銷售種子應(yīng)當(dāng)符合國家或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，附有標(biāo)簽和使用說明，建立標(biāo)簽和使用說明標(biāo)注內(nèi)容的真實性原則；規(guī)范種子標(biāo)簽的載明事項，應(yīng)標(biāo)注種子品種審定或登記編號、品種適宜種植區(qū)域及季節(jié)、生產(chǎn)經(jīng)營者及注冊地、種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證信息代碼等，明確銷售授予植物新品種權(quán)的種子的，必須標(biāo)注植物新品種權(quán)號；規(guī)定種子生產(chǎn)經(jīng)營者不得作虛假或者引人誤解的宣傳。新種子法將種子生產(chǎn)和經(jīng)營許可證兩證合一，下放“育繁推一體化”企業(yè)種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證審批權(quán)限，取消先證后照的規(guī)定，有利于降低行政管理成本和種子生產(chǎn)經(jīng)營成本。
二是關(guān)于種子質(zhì)量管理。為規(guī)范種子質(zhì)量監(jiān)管行為，加大種子質(zhì)量監(jiān)管力度，新種子法將原法“種子質(zhì)量”“種子行政管理”合并為“種子監(jiān)督管理”一章，在種子質(zhì)量檢驗、行業(yè)自律管理、信息發(fā)布及監(jiān)管等方面作了完善，包括：授權(quán)國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門制定種子質(zhì)量檢驗辦法；明確農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門可以采用國家規(guī)定的快速檢測方法對生產(chǎn)經(jīng)營的種子品種進(jìn)行檢測，檢測結(jié)果可以作為行政處罰依據(jù)；可將沒有標(biāo)簽的種子認(rèn)定為假種子；規(guī)定種子生產(chǎn)經(jīng)營者依法自愿成立種子行業(yè)協(xié)會，明確種子協(xié)會的服務(wù)職能；禁止在種子生產(chǎn)基地從事檢疫性有害生物接種試驗；國家建立統(tǒng)一的植物品種標(biāo)準(zhǔn)樣品庫，建立種業(yè)信息發(fā)布制度，明確省級以上政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門在統(tǒng)一的政府信息發(fā)布平臺上發(fā)布品種審定、品種登記、新品種保護(hù)、種子生產(chǎn)經(jīng)營許可、監(jiān)督管理等信息；擴(kuò)大了賠償范圍，種子使用者因種子標(biāo)簽和使用說明標(biāo)注內(nèi)容不真實，遭受損失的，可以向種子生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求賠償；取消了種子檢驗員資格考核的規(guī)定；建立自愿性的種子質(zhì)量認(rèn)證，經(jīng)認(rèn)證合格的可在包裝上使用認(rèn)證標(biāo)識。
三是關(guān)于品種退出。原種子法對于種植多年后不再適宜生產(chǎn)，需要退出的種子品種沒有退出規(guī)定，各級農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門雖然確定了一批不宜種植的品種，但由于沒有法律支持，對已退出品種種子的銷售行為無法有效監(jiān)管。為此，新種子法建立了強制性品種退出制度，規(guī)定審定通過的農(nóng)作物品種和林木良種出現(xiàn)不可克服的嚴(yán)重缺陷等情形不宜繼續(xù)推廣、銷售的，經(jīng)原審定委員會審核確認(rèn)后，撤銷審定，由原公告部門發(fā)布公告，停止推廣、銷售，對已登記品種出現(xiàn)類似情形的，由國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門撤銷登記并發(fā)布公告，停止推廣。
四是關(guān)于特許經(jīng)營備案。原種子法規(guī)定經(jīng)營不再分裝的包裝種子、委托銷售、在有效區(qū)域設(shè)立分支機構(gòu)以及農(nóng)民出售串換自繁自用的種子等四種情形，不需辦理許可證。在征求意見中，不少地方提出應(yīng)刪除農(nóng)民個人在集貿(mào)市場上出售、串換自繁自用剩余種子不需辦理許可證的規(guī)定，并加強對其他三類許可的備案管理。為此，新種子法規(guī)定，對專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子的，或者受具有種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的種子生產(chǎn)經(jīng)營者以書面委托生產(chǎn)、代銷其種子的，應(yīng)向縣級政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門備案�？紤]到農(nóng)村地區(qū)特別是一些地方性常規(guī)品種的用種實際，保留了農(nóng)民個人在集貿(mào)市場上出售、串換自繁自用剩余種子不需辦理許可證的規(guī)定，但限定在當(dāng)?shù)亍?/p>
6.完善種業(yè)安全審查評估制度
原種子法僅對外資進(jìn)入種子生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域進(jìn)行了規(guī)范，在征求意見過程中，種子種苗管理部門、種子企業(yè)、科研機構(gòu)等都普遍對外資大規(guī)模進(jìn)入威脅我國種業(yè)安全表示擔(dān)憂，提出應(yīng)對外資進(jìn)入育種、科研領(lǐng)域以及企業(yè)并購行為等進(jìn)行法律約束，保護(hù)我國種子產(chǎn)業(yè)安全。為此，新種子法規(guī)定：建立種業(yè)安全審查機制，規(guī)范境外機構(gòu)、個人投資、并購境內(nèi)種子企業(yè)或者與境內(nèi)種子企業(yè)、科研院所開展技術(shù)合作，嚴(yán)格品種研發(fā)和種子生產(chǎn)經(jīng)營的審批管理。
上述規(guī)定，將黨中央提出的“把13億人口的飯碗牢牢端在自己手中”和國務(wù)院關(guān)于關(guān)系國家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品需進(jìn)行并購安全審查的規(guī)定上升為法律規(guī)范，有利于防止特有種質(zhì)資源和先進(jìn)育種技術(shù)流失，避免我國主要農(nóng)作物種子市場被外資控制，確保國內(nèi)種業(yè)安全。
7.完善轉(zhuǎn)基因品種監(jiān)管制度
轉(zhuǎn)基因問題是社會關(guān)注的一個熱點問題。一方面轉(zhuǎn)基因技術(shù)需要發(fā)展，另一方面消費者對于轉(zhuǎn)基因食品的安全性存有一些疑慮。原種子法涉及轉(zhuǎn)基因品種管理有三處規(guī)定：“轉(zhuǎn)基因植物品種的選育、試驗、審定和推廣應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安全性評價，并采取嚴(yán)格的安全控制措施”、“銷售轉(zhuǎn)基因植物品種種子的，必須用明顯的文字標(biāo)注，并應(yīng)當(dāng)提示使用時的安全控制措施”、“引進(jìn)轉(zhuǎn)基因植物品種的管理辦法，由國務(wù)院規(guī)定”。對上述規(guī)定，新種子法都予以保留。為了回應(yīng)消費者對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)品的疑慮，增加了由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門“加強跟蹤監(jiān)管”和“及時公告有關(guān)轉(zhuǎn)基因植物品種審定和推廣的信息”的規(guī)定，以尊重和保護(hù)消費者的知情權(quán)。
8.完善種子執(zhí)法制度
原種子法規(guī)定，農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門是種子行政主管機關(guān)，但未明確其所屬的種子管理機構(gòu)的法律地位。目前林業(yè)部門由種子種苗管理機構(gòu)執(zhí)法，農(nóng)業(yè)方面有的地方由種子管理機構(gòu)執(zhí)法，有的地方由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法，也有的地方由種子管理機構(gòu)和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法等。新種子法完善了種子執(zhí)法體系和執(zhí)法手段，包括：農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門所屬的綜合執(zhí)法機構(gòu)或受其委托的種子管理機構(gòu)，可以開展種子執(zhí)法相關(guān)工作；農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門在依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，可以進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營場所進(jìn)行現(xiàn)場檢查，對種子取樣測試、試驗或者檢驗，查閱、復(fù)制相關(guān)合同、票據(jù)、賬簿、生產(chǎn)經(jīng)營檔案等有關(guān)材料，可以采取查封、扣押等行政強制措施。
作出上述規(guī)定的理由：首先，明確綜合執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法主體地位，符合黨的十八屆三中全會提出的“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法”改革精神，與農(nóng)業(yè)法關(guān)于“實行綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率和水平”的規(guī)定一致。其次，委托種子管理機構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法符合行政處罰法的有關(guān)規(guī)定。行政處罰法規(guī)定，行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合條件的組織實施行政處罰。種子管理機構(gòu)在執(zhí)法中，以農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門的名義行使行政處罰權(quán)，其行為后果由行政主管部門承擔(dān)。第三，委托執(zhí)法與綜合執(zhí)法不矛盾，可以有效解決行政部門“權(quán)責(zé)不匹配”和種子管理機構(gòu)“有責(zé)無名份”問題。目前，全國有25個省制定了種子法實施細(xì)則，其中14個省授權(quán)種子管理機構(gòu)、11個省委托種子管理機構(gòu)行使相應(yīng)的行政處罰權(quán)。地方從實際出發(fā)作出了規(guī)定，實施效果是好的，修訂上位法時，合理的就要采納。第四，通過委托方式明確種子管理機構(gòu)的執(zhí)法地位，有利于綜合執(zhí)法機構(gòu)和種子管理機構(gòu)整合力量，增強執(zhí)法力量。目前，全國農(nóng)作物種子執(zhí)法機構(gòu)實行單獨執(zhí)法的機構(gòu)773個，實行共同執(zhí)法的機構(gòu)519個，實行綜合執(zhí)法的機構(gòu)1627個，管理、執(zhí)法人員2.6萬人。1904個地縣設(shè)有林木種苗管理機構(gòu)，管理、執(zhí)法人員近2萬人。明確種子執(zhí)法主體，有利于加強種子種苗管理機構(gòu)建設(shè)和執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定。對此，各方面的意見是一致的，特別是農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門從事種子種苗管理的執(zhí)法人員，備受鼓舞，認(rèn)為有這一條規(guī)定，使他們的執(zhí)法工作有了法律依據(jù)。
9.完善種業(yè)發(fā)展扶持保護(hù)制度
原種子法的扶持保護(hù)措施只有3條，新種子法將國務(wù)院有關(guān)扶持種業(yè)發(fā)展的政策措施上升為法律規(guī)定，新增了“扶持政策”一章，包括財稅、信貸、保險、良種繁育基地建設(shè)等方面，共7條。對品種選育、生產(chǎn)、示范推廣、種質(zhì)資源保護(hù)、種子儲備以及制種大縣給予扶持；將先進(jìn)適用的制種采種機械納入農(nóng)機具購置補貼范圍；引導(dǎo)社會資金投資種業(yè)；國家加強種業(yè)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；優(yōu)勢種子繁育基地由國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門商所在省級政府確定；對優(yōu)勢種子繁育基地內(nèi)的耕地，劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，實行永久保護(hù)；鼓勵和引導(dǎo)金融機構(gòu)為種子生產(chǎn)經(jīng)營和收儲提供信貸支持；省級以上人民政府采取保費補貼措施，支持發(fā)展種業(yè)生產(chǎn)保險；鼓勵科研院所及高等院校與種子企業(yè)開展育種科技人才交流，支持本單位的科技人員到種子企業(yè)從事育種成果轉(zhuǎn)化活動，鼓勵育種科研人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。
上述規(guī)定中，有些已經(jīng)在實施，但沒有系統(tǒng)化、長期化，有些規(guī)定的層次較低。這次修改，較好地處理了這個問題。10.完善法律責(zé)任
結(jié)合上述制度設(shè)計，新種子法進(jìn)一步完善相關(guān)法律責(zé)任，涉及40多處。一是增加了對侵犯植物新品種權(quán)、植物新品種申請權(quán)和植物新品種權(quán)權(quán)屬糾紛救濟(jì)途徑的3項規(guī)定。二是增加了對24種種子違法行為的行政處罰措施。主要包括：植物新品種侵權(quán)行為；假冒授權(quán)品種行為；以欺騙、賄賂或其他等不正當(dāng)手段取得種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證行為；作為良種推廣、銷售應(yīng)當(dāng)審定未經(jīng)審定的林木品種行為；推廣、銷售應(yīng)當(dāng)停止推廣、銷售的農(nóng)作物品種和林木良種行為；對應(yīng)當(dāng)?shù)怯浳唇?jīng)登記的農(nóng)作物品種以登記品種名義銷售行為；對已撤銷登記的農(nóng)作物品種以登記品種名義推廣、銷售行為；對應(yīng)當(dāng)審定未經(jīng)審定，或者應(yīng)當(dāng)?shù)怯浳唇?jīng)登記的農(nóng)作物品種發(fā)布廣告，或者廣告有關(guān)主要性狀描述等內(nèi)容與審定、登記公告不一致行為；未經(jīng)許可進(jìn)出口種子行為；將從境外引進(jìn)林木種子進(jìn)行引種試驗的收獲物在國內(nèi)銷售行為；進(jìn)出口假、劣種子或者屬于國家規(guī)定不得進(jìn)出口種子行為；銷售沒有使用說明種子行為；未按規(guī)定建立、保存種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案行為；種子生產(chǎn)經(jīng)營者在異地設(shè)立分支機構(gòu)、專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子或者受委托生產(chǎn)、代銷種子未按規(guī)定備案行為；侵占破壞種質(zhì)資源行為；未經(jīng)審核批準(zhǔn)與境外機構(gòu)、個人合作研究利用種質(zhì)資源行為；收購珍貴樹木種子或者限制收購的林木種子行為；未根據(jù)林業(yè)主管部門制定的計劃使用林木良種行為；自行完成試驗的種子企業(yè)造假行為；在種子生產(chǎn)基地進(jìn)行檢疫性有害生物接種試驗行為；種子生產(chǎn)經(jīng)營者拒絕、阻撓執(zhí)法機構(gòu)依法實施監(jiān)督檢查的行為；私自交易由財政資金支持形成的育種成果行為；偽造測試、試驗數(shù)據(jù)或者出具虛假證明行為；農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門不依法作出行政許可決定，發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到違法行為的舉報不予查處，或者未依照本法規(guī)定履行職責(zé)的行為；品種審定委員會委員或者工作人員不依法履行職責(zé)，弄虛作假、徇私舞弊的行為等。三是加大了對10種違法行為的行政處罰力度。主要包括：生產(chǎn)經(jīng)營假、劣種子，違反種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理規(guī)定，將為境外制種的種子或從境外引進(jìn)農(nóng)作物種子進(jìn)行引種試驗的收獲物在國內(nèi)銷售，違反種子包裝和標(biāo)簽管理規(guī)定，私自采集或采伐國家重點保護(hù)的天然種質(zhì)資源，向境外提供或者從境外引進(jìn)種質(zhì)資源，經(jīng)營推廣應(yīng)當(dāng)審定未審定種子，搶采掠青、損壞母樹或者在劣質(zhì)林和劣質(zhì)母樹上采種，違法收購林木種子等。增加了因生產(chǎn)假、劣種子犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，被吊銷種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的，其法定代表人、直接負(fù)責(zé)的管理人員五年內(nèi)不得擔(dān)任種子企業(yè)的法定代表人、高級管理人員等3項從業(yè)禁止的規(guī)定。四是提高法律的震懾力，規(guī)定上述違法行為構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
除以上十個方面的內(nèi)容，新種子法還明確了省級政府的種子儲備責(zé)任，將煙草種、中藥材種管理納入了法律規(guī)范范圍等。
種子法修改從2011年開始調(diào)研到審議通過，歷時近五年時間。期待新種子法成為發(fā)展我國現(xiàn)代種業(yè)的新起點！
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